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19. KW: Der König ist tot, es lebe der König: das alternativlose Provisionsabgabeverbot

Am 1. Juli 2017 tritt das Provisionsabgabeverbot nach 81 Jahren Geltung außer Kraft. Bereits vor 13 Jahren wurde ihm höchstrichterlich die Qualität als gesetzliches Verbot abgesprochen, womit Provisionsabgaben zivilrechtlich verbindlich wurden.

Das Verwaltungsgericht Frankfurt versagte dem Verbot in der Lebensversicherung vor sechs Jahren mangels hinreichender Bestimmtheit auch im Verhältnis zum Vermittler die Wirksamkeit. Ende letzten Jahres fiel die Bußgeldbewehrung. Verstöße dagegen sind seither keine Ordnungswidrigkeit mehr. Einen Monat zuvor hatte das OLG Köln dem Verbot die Qualität als Marktverhaltensregel aberkannt. Provisionsabgaben können daher frei beworben werden. Vermittlerverbände oder Wettbewerber können die Werbung nicht mehr wettbewerbsrechtlich verbieten lassen. Vermittler und FinTechs, die Provisionen mit dem Kunden teilen, sollen hiervon jedoch nicht lange profitieren können. Denn die Bundesregierung hat sich zum Ziel gesetzt, das Provisionsabgabeverbot nunmehr "rechtssicher" auf einfachgesetzlicher Ebene zu verankern.

Die Kernaussagen

  • Das Provisionsabgabeverbot tritt am 1. Juli 2017 außer Kraft.

  • Es soll als einfachgesetzliche Norm in § 48b Abs. 1 Satz 1 VAG-E für Versicherer und in § 34d Abs. 1 Satz 7 GewO-E neu verankert werden.

  • Verstöße sind künftig wieder als Ordnungswidrigkeit zu ahnden.

  • Entgegenstehende Vereinbarungen sollen zivilrechtlich unwirksam sein.

  • Der marktverhaltensregelnde Charakter des Verbots wird wiederhergestellt, sodass künftige Verstöße abmahnfähig werden.

  • Jede sonstige Rabattierung, die 15 EUR pro Versicherung und Kalenderjahr überschreitet, soll ebenfalls untersagt sein.

  • Dauerhafte Abgaben zur Leistungserhöhung oder Prämienreduzierung sollen vom Verbot ausgenommen sein.

  • Das Verbot bleibt auch in der Neufassung umstritten. Ruhe um das Provisionsabgabeverbot ist durch die gesetzliche Verankerung zu erwarten.

Der Hintergrund

Geplant ist, die Verankerung des Verbots in § 48b Abs. 1 Satz 1 VAG-E für Versicherer und in § 34d Abs. 1 Satz 7 GewO-E für Vermittler vorzunehmen. Das Provisionsabgabeverbot soll dazu dienen, Fehlanreize für Verbraucher zu verhindern. Gelten soll es nicht nur für alle Vermittler, egal ob erlaubnispflichtig oder erlaubnisfrei tätig, sondern auch für deren Angestellte und selbst für Versicherer aus anderen EU-Staaten.

Wirkung verleihen soll die Ahndung des Verstoßes gemäß § 332 Abs. 2 Nr. 2a VAG-E und § 144 Abs. 2 Nr. 7 GewO-E als Ordnungswidrigkeit. Zudem sieht der Gesetzesentwurf vor, entgegenstehenden Vereinbarungen die Wirksamkeit zu versagen. Damit soll sichergestellt werden, dass das Provisionsabgabeverbot wieder die Qualität einer Marktverhaltensregel gewinnt, sodass Verbände, Versicherer und Vermittler mit wettbewerbsrechtlichen Mitteln der Abmahnung und Unterlassungsklage gegen Provisionsabgaben vorgehen können.

Nach dem Willen der Bundesregierung soll auch jede sonstige Sach- oder Dienstleistung oder Rabattierung auf Waren oder Dienstleistungen untersagt werden, die 15 EUR pro Versicherung und Kalenderjahr als Wert überschreitet. Ausgenommen wird die Gewährung von Provisionen an Versicherungsnehmer, die gleichzeitig Vermittler des betreffenden Versicherers sind, sofern das Vermittlerverhältnis nicht nur eben deshalb begründet wurde. Tippgebervergütungen an Dritte, die weder Versicherungsnehmer noch versicherte Personen oder Bezugsberechtigte sind, bleiben möglich. Dies wird Hausverwalter, Steuerberater und sonstige "Zuträger" aufatmen lassen. Es wird aber auch das Problem bergen, dass der Relaunch des Verbots mangelhaften Schutz bietet gegen Incentives nach Art eines Kunden-werben-Kunden oder Tippgeberabreden mit nahestehenden Personen.

Abgaben zur dauerhaften Leistungserhöhung oder Prämienreduzierung sollen ausgenommen werden. Dies wird Umdeckeragenturen und von Maklereinbrüchen gepeinigte Generalagenten erfreuen, die damit bei Rabattierungen zulasten ihrer Provision aus dem Vollen schöpfen können. Fehlanreize seien hier nicht zu besorgen, da die Sondervergütung langfristig dem Versicherungsverhältnis zugute komme.

Die Teilung laufender Provisionen könnte auch nach dem Verbot zulässig sein. Unklar ist, ob Vermittler die Verwendung zur Prämienreduzierung sicherstellen müssen, dies jedoch nur können, wenn sie das Inkasso ausüben, oder ob jede dauerhafte Reduzierung der wirtschaftlichen Belastung des Verbrauchers ausreicht. Ob eine Leistungserhöhung durch die Provisionsabgabe in der Lebensversicherung auch dann dauerhaft im Sinne des Ausnahmetatbestandes ist, wenn sie frühstornobedingte geringe Rückkaufswerte der ersten Vertragsjahre auffängt, werden Gerichte entscheiden müssen.

Die Meinung der Politiker, Rechtsprechung & Co

Die Bemühungen, das Provisionsabgabeverbot endgültig festzuschreiben, hat den Bundesrat mobilisiert. Er hat darum gebeten, zu prüfen, ob das Aufrechterhalten des Provisionsabgabeverbots notwendig und sinnvoll ist, und ob Wettbewerb, Beratungsqualität und Transparenz von Vertriebskosten zugunsten der Verbraucher sichergestellt sind. Ein verbraucherschützender Effekt sei prima vista nicht erkennbar. Selbst wenn Fehlanreize zum Verkauf verhindert würden, sei zu prüfen, ob es nicht weniger einschneidende Maßnahmen gäbe, die auch ohne Verbot eine gleichermaßen verbraucherschützende Wirkung haben. Die Bundesregierung hat dies zurückgewiesen.

Nach Meinung der Bundesregierung ergibt sich der Verbraucherschutz daraus, dass Verbraucher bei angebotener Provisionsabgabe eher diese im Blick hätten als den für sie passenden Versicherungsschutz. Provisionsweitergaben würden als Verkaufsargument ausgeschlossen. Es sei keine Alternative ersichtlich, die gleichermaßen Verbraucherschutz entfalte, zugleich schnell und effektiv wirke und die Versicherer weniger belaste.

Belege für Fehlanreize, die von Provisionsabgaben ausgehen, erscheinen jedoch erforderlich, weil das Provisionsabgabeverbot sich in den Jahrzehnten seiner Geltung immer wieder anderer Begründungen erfreut hat, die letztlich allesamt nicht getragen haben. Würde der Verbraucherschutz ein Provisionsabgabeverbot erfordern, sähe die IDD dies vor. Auch dass das Provisionsabgabeverbot anderen Mitgliedstaaten fremd ist, steht in einem gewissen Spannungsverhältnis zu der von der Bundesregierung angenommenen Alternativlosigkeit. Im Konsultationsverfahren der BaFin zur Zukunft des Provisionsabgabeverbots hatten sich Verbände, die dem Interessenkreis der Verbraucher zugeschrieben werden können, wie etwa Verbraucherzentrale Bundesverband, Bundesverbände der Versicherungs- und Honorarberater, eindeutig gegen das Verbot ausgesprochen. Auch das OLG Köln sieht verbraucherschützende Effekte sogar eher ohne als mit einem Provisionsabgabeverbot. Im Abschlussbericht der Sektorenuntersuchung der EU-Kommission wurde das Verbot von Provisionsrabatten als - einer Preisbindung der zweiten Hand gleichkommend - qualifiziert. Und schließlich wird bezweifelt, dass das Provisionsabgabeverbot mit den europarechtlichen Vorgaben, einen freien und unverfälschten Wettbewerb im Binnenmarkt zu gewährleisten, vereinbar ist. Übermäßig ist das Verbot allemal, weil es nicht auf Verbraucher beschränkt ist.

Vor allem aber hat die Bundesregierung übersehen, dass Verbraucher Fehlanreizen einer Werbung mit Provisionsabgaben nicht schutzlos ausgeliefert sind, solange die Befragungs-, Beratungs- und Dokumentationspflichten gewahrt sind. Sie führen dem Kunden die Bedarfsgerechtigkeit und Angemessenheit des angebotenen Versicherungsschutzes vor Augen. Ihre Verletzung löst Schadenersatzansprüche aus.

Die Alternativlösung

Unterstellt man einen möglichen Fehlanreiz, für den wegen der Eigenschaft der Versicherung als körperlosem Rechtsprodukt wenig spricht und der auch empirisch nicht nachgewiesen ist, wäre folgende Alternativlösung denkbar: Die Möglichkeit, auf die Beratung zu verzichten, wird ausgeschlossen für den Fall, dass dem Verbraucher eine Provisionsabgabe offeriert wird. Diese Lösung schützt den Verbraucher ebenso schnell und effektiv und beschränkt die Vermittler weniger.

Sollte das Provisionsabgabeverbot in das Gesetz aufgenommen werden, ist davon auszugehen, dass die Gegner es zum Gegenstand weiterer gerichtlicher Auseinandersetzungen machen, sei es auf verfassungsrechtlicher Ebenso, sei es auf europarechtlicher Grundlage. Fest steht daher schon jetzt, dass die Verankerung im Gesetz nicht dazu führt, dass sich der Streit um das Provisionsabgabeverbot legt.

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